L'Union bancaire en trois étapes
La cupidité des banques a coûté cher aux contribuables de l'eurozone. Elle a surtout révélé à quel point le destin des européens était lié.
Après le sauvetage, l’heure est au règlement de comptes. L’année 2014 marque une phase à la fois décisive et incertaine de cette reprise en main. La construction progressive de l'Union bancaire, imposée par les circonstances, se fait sans enthousiasme, mais elle est irréversible. La route sera longue et accidentée.
Première étape : imposer la transparence sur ce que font et valent les établissements de crédit. L’examen de santé conduit par la Banque centrale européenne a déjà commencé et sera suivi d’une série de tests de résistance. Elle sait que pour affirmer la crédibilité du secteur bancaire face aux marchés, il devra y avoir des blessés et des morts.
Le 4 novembre, les survivants passeront sous la tutelle de la nouvelle autorité de supervision unique. Cela va se traduire dans les mois qui précèdent par un transfert de réglementations, de pouvoirs et d’effectifs des autorités de supervision nationale vers l’échelon européen
Les pays membres de la zone euro ne sont pas encore prêts à partager les risques. Le fonds de résolution, destiné à liquider les banques insolvables, ne deviendra unique qu'en 2025.
Comme 128 groupes bancaires, Commerzbank est soumise cette année à examen et stress tests par la BCE. Une bombe à retardement dans son bilan : son énorme portefeuille d'actifs liés au financement des navires marchands. Ce secteur très profitable au début des années 2000 est en crise depuis six ans.
A Hambourg, la Speicherstadt, le quartier des entrepôts, est balayé par un vent glacial. C'est ici que travaillent les experts en shipping (secteur du financement des navires marchands) de la Commerzbank. Stefan Kuch, directeur général du département international, accueille les visiteurs dans un bureau envahi de modèles réduits de tankers. Malgré son discours carré et plutôt optimiste, il aurait pourtant des raisons de s'inquiéter. Son portefeuille sera exposé au "stress test" de la banque centrale européenne (BCE) d'ici novembre. La Commerzbank, déjà sauvée par le contribuable allemand en 2009, fait partie des 128 établissements européens soumis à cette épreuve du feu. Les conséquences éventuelles, en cas de trop faible résistance aux scénarios de crise, restent encore incertaines, même pour les superviseurs engagés dans cet examen. Sûr de lui, Stefan Kuch, qui a fait toute sa carrière dans la deuxième banque allemande, affiche une confiance absolue : « On va sûrement apprendre beaucoup de choses, mais nous sommes convaincus de maîtriser nos risques.»
Jusqu'en 2007, la Commerzbank investit plus de 18 milliards d'euros dans les financements liés à la construction et à la location de navires de commerce. En 2012, elle décide de se retirer complètement, mais progressivement, du shipping. En septembre 2013, elle détenait encore 16 milliards d'actifs dans ce secteur dont 4,1 milliards considérés comme « toxiques ». Autrement dit, un quart de ces actifs sont à hauts risques, et leur réévaluation menace de plomber l'ensemble de son bilan. « Entre 2003 et 2008, il y a eu une longue phase de boom, explique Burghart Lemper, professeur à l'Institut fur Seeverkehrswirtschaft und Logistik, institut d'économie maritime et logistique, à Brême. Le secteur, qui prévoyait une forte croissance, a commandé de nouveaux bateaux. Mais la crise économique mondiale a eu pour conséquence une baisse du tonnage de marchandises convoyées par les porte-conteneurs ». Dans cette situation, les bénéfices de beaucoup de compagnies, dont certaines ne frêtent qu'un seul bateau, ont baissé. Les crédits liés à l'acquisition des navires ne pouvant être remboursés, la répercussion a été très négative sur le portefeuille de la Commerzbank.
« Imprudence incroyable »
Le système allemand de financement des navires à frêt est particulier : un fréteur charge une institution financière de créer une « société en commandite ». Il s'agit d'une société qui rassemble l'argent de deux catégories d'investisseurs. Les premiers sont des particuliers, les seconds des banques qui fournissent des crédits. Si le marché fonctionne bien, les investisseurs reçoivent des intérêts sur leur mise de fonds. Sinon, ils peuvent la perdre entièrement.
Selon Jürgen Dobert, journaliste spécialisé en transport maritime, les petits épargnants allemands ont déjà perdu plus de 2 milliards d'euros du fait de la crise. Quelques 250 bateaux des sociétés en commandites seraient devenus insolvables. Pour lui, les banques ont leur part de responsabilité dans les déboires des investisseurs. Ce sont elles qui les ont poussés à acheter des parts dans ces bateaux à louer. Pour lui, « c'était d'une imprudence incroyable de la part de tous les gestionnaires de ce secteur de s'engager à ce point. Mais avec de l'argent qui n'est pas le vôtre, disponible en abondance, c'est bien facile.» Le marché des sociétés en commandite aurait été vécu par les banques et les fréteurs « comme une ruée vers l'or ».
A la Commerzbank, Stefan Kuch explique que la crise a été une surprise totale: « Personne n'a réfléchi même pendant cinq minutes aux conséquences en cas d'une crise. A l'époque, tout le monde nous prédisait que l'économie mondiale croitrait à un rythme annuel de plus de 5 %. On pensait tous que ça allait continuer.»
Officiellement, la politique de la Commerzbank consiste à réduire progressivement son portefeuille d'investissements dans ce domaine. Jusqu'à présent, elle ne s'est débarrassée que de 6 % de ses actifs à hauts risques. En décembre 2013, un fond affilié à la société d'investissement américaine Oaktree Capital Management, lui a ainsi acheté 14 tankers chimiques pour 280 millions d'euros. Celle-ci espère pouvoir profiter d'une reprise du marché du shipping, que des instituts comme IHS Global prévoient pour 2015.
Dans un autre bureau de Hambourg, entre deux réunions, Christof Schwaner, attaché de presse du Verband Deutscher Reeder, l'association allemande des fréteurs, tire les conséquences : « Le modèle allemand de sociétés en commandite n'a pas survécu à la crise, dit-il. Nous sommes donc obligés de trouver de nouveaux modes de financements. »
Une option envisagée est la création de « plateformes ».
La banque deviendrait co-propriétaire des bateaux et créerait elle même une
société dans laquelle les investisseurs privés peuvent s'engager.
C'est ce que fait déjà la Commerzbank en parquant dans son bilan certains
bateaux qu'elle a financés antérieurement, via une
filiale créée uniquement dans ce but : la « Hanseatic
Ship Asset Management GmbH ». Celle-ci ne possède cependant encore que quatre
navires parmi les 2 000 financés via l'ancien système de
commandites. « C'est une filiale qui fonctionne comme
une société maritime. Elle examine quels bateaux sont
susceptibles d'être vendus ou frétés dès que le marché se
rétablit. Si l'un de nos clients devient insolvable, il devra alors lui
vendre son bateau à un prix extrêmement bas. Nous avons engagé un
expert qui voyage dans le monde entier pour examiner les navires»,
explique Stefan Kuch. Pour
ce responsable de la Commerzbank, il s'agit donc maintenant de développer «l'art de miser
sur le bon bateau.»
Philipp Reichert
128 banques forcées
à la transparence
C’est le plus grand examen de santé bancaire jamais conduit au monde. 85% des actifs de la zone euro seront passés au crible pendant un an. L’objectif de cette évaluation complète est de faire la lumière sur la situation du secteur et de le traiter si besoin avant de le soumettre à la supervision unique de la BCE..
Que va-t-il se passer en 2014 ?
Le 4 novembre 2014, la Banque centrale européenne (BCE) prendra en charge la supervision bancaire dans le cadre du mécanisme de supervision unique. 128 groupes bancaires, pesant 85% de l’ensemble des actifs de la zone, passeront sous son contrôle direct. Il s’agit des plus grands institutions financières de chaque pays ; la surveillance des autres établissements restera déléguée aux autorités nationales. Les dix-huit pays membres participent automatiquement à ce mécanisme de supervision. Les pays hors-zone euro peuvent faire le choix d’une participation étroite de leurs autorités nationales de supervision avec la BCE.
Avant l'entrée en vigueur
effective de la supervision
unique, l’année sera consacrée au passage en revue des actifs
bancaires. La
BCE est le maître d’œuvre de cet exercice. Les dix-huit autorités
nationales l'effectueront en étroite coopération avec elle et avec
l’Autorité bancaire européenne. Pour le coordonner, la BCE a fait appel
en
renfort à une entreprise indépendante, le cabinet de conseil en
stratégie Oliver Wyman.
Quelles sont les banques concernées ?
Sur
les 128 établissements - qui pèsent entre 26 000 et 27 000
milliards d’euros d’actifs - treize groupes français sont
concernés par cet exercice. Leur nature est diverse : banques
classiques, comme la Société Générale, BNP Paribas ou le Crédit
Agricole ; agence de refinancement hypothécaire des banques
françaises, la Caisse de refinancement de l’habitat ; un
établissement public dont la tâche est de financer les petites et
moyennes entreprises, la Banque publique d’investissement, créée
le 31 décembre 2012 ; la banque du constructeur automobile
Peugeot-Citroën, Banque PSA Finance ; ou encore une chambre de
compensation, qui intervient sur les marchés financiers, LHC
Clearnet.
Parmi les banques européennes, on notera la présence de 24 banques allemandes, dont les banques régionales, et d’établissements nationalisés pendant la crise, comme Bank of Cyprus, l’Espagnole Bankia, la Belge Dexia ou encore la néerlandaise ABN Amro. On retrouve des succursales locales de banques extra-européennes, comme UBS Luxembourg, filiale de l’Union des banques suisses dont les sièges se trouvent à Bâle et à Zürich, ou Merrill Lynch International Bank Limited, filiale irlandaise du groupe Bank of America / Merrill Lynch.
Comment se déroule le processus ?
Au
coeur de cette évaluation, deux moments-clés : le premier, c’est
l’analyse des actifs ; le second, le test de résistance. Pour
déterminer les caractéristiques des expositions de chaque banque,
il faut examiner la qualité de leurs actifs. Tous les actifs
bancaires, prêts aux entreprises et aux particuliers, prêts
restructurés, créances non-performantes (les « actifs toxiques
»), obligations souveraines, seront pris en compte. Les résultats
doivent être rendus à la mi-janvier à la BCE. Celle-ci met au point une
nouvelle
méthodologie d’évaluation des risques en concertation avec les autorités
nationales de supervision. Cette
méthodologie sera uniformément appliquée pour harmoniser les
présentations de bilan, jusqu'ici différenciées par des règles
nationales.
Au cœur du problème, il y a la question des fonds propres des banques, les valeurs sûres et liquides dont elles disposent pour faire face aux risques que leurs actifs représentent. Il y a aussi les coussins de liquidités indispensables en cas, par exemple, de gel temporaire des marchés interbancaires. Depuis le début de la crise financière, les banques ont reconstitué des fonds propres importants pour atteindre le niveau exigé par la
règlementation CDR IV . Mais des interrogations demeurent sur les valeurs qu'elle affichent sur leurs livres de comptes. C'est le cas, par exemple, pour les bons du trésor, dont la crise a montré qu'ils ne sont pas également sûrs. La question portera aussi sur la fiabilité de la façon dont elles se refinancent.
Des équipes de superviseurs nationaux seront envoyés dans les banques entre février et mai 2014, pour enquêter sur leurs portefeuilles à forts profils de risques. Cette analyse doit permettre de faire la transparence sur des banques aux bilans opaques, et de réévaluer leurs besoins en capitaux propres.
Des tests de résistance seront ensuite organisés par la BCE et l’Autorité bancaire européenne (ABE), à partir de juin 2014 dans la zone euro, et par l’ABE dans les dix autres pays de l’Union européenne après le 31 octobre 2014. La solidité des banques sera alors évaluée à partir de leur résistance face à des situations de crise : augmentation du chômage, récession, chute de la consommation, dégradation de la dette d’un Etat. Dans ces scénarios extrêmes, qui affectent leurs portefeuilles, de quelles réserves financières les banques disposent-elles pour faire face à leurs engagements ?
A l'issue de ces tests, la Banque centrale européenne
publiera son évaluation complète sur la situation de chaque banque
européenne. Elle déterminera simultanément les mesures à leur appliquer
en conséquence, avant de les prendre en charge sous sa supervision. La
BCE pourra notamment exiger la recapitalisation, la restructuration, ou
la liquidation de
certains établissements. Selon Nicolas Véron, de l’Institut
Bruegel, les besoins des banques pourraient dépasser les 100
milliards d’euros.
Pourquoi c’est indispensable ?
L’exercice est jugé nécessaire pour casser le lien entre nationalité du groupe bancaire et conditions d'accès aux marchés financiers. Aujourd’hui, selon que vous êtes Grecs ou Allemands, vous êtes traités différemment par les investisseurs. Le passage d’une supervision nationale à une supervision européenne est vu comme un moyen de briser cette fragmentation du marché bancaire. En remettant les banques sur le chemin du marché unique, la BCE veut leur redonner la capacité de transmettre uniformément sa politique monétaire, et donc le coût du crédit, dans tous les pays de l'eurozone.
Pourquoi un exercice aussi long, aussi complet ? Pour redonner aux marchés financiers confiance dans les banques européennes. Ceux-ci n’ont pas été rassurés par les évaluations conduites jusqu’ici, comme les tests de résistance réalisés par l’ABE en 2011. L’exemple de Bankia est encore dans les têtes : le 15 juillet 2011, cette banque espagnole annonçait avoir réussi les stress test européens, avec un capital suffisant. Moins d’un an plus tard, le groupe demandait 19 milliards d’euros à la Banque centrale espagnole pour éviter la faillite. L’exercice de la transparence se révélait un échec. La confiance dans les tests de résistance de l’ABE était rompue.
Quels sont les risques de cet exercice ?
Risque prévisible : une forte instabilité bancaire pendant l’année 2014. L’exercice, lancé en novembre dernier, dure un an, une période beaucoup trop importante pour éviter les fuites et les rumeurs de se propager sur les marchés financiers. A partir du printemps, les banques vont être discrètement averties par les superviseurs des risques qu’elles encourent. Les investisseurs avertis pourraient avoir la tentation de retirer leurs mises des banques européennes, pour se tourner vers des établissements plus stables.
Le
deuxième risque, directement lié au premier, est celui du manque de
moyens disponibles pour une éventuelle recapitalisation des banques.
Comme l’explique Nicolas Véron, «
l’autre partie du problème est que certaines banques se
trouveraient en situation de sous-capitalisation, à un niveau où ce
problème ne pourrait pas être résolu en récoltant de l’argent
sur les marchés financiers. Ces «banques à problème» devront
alors être restructurées (...) par les autorités nationales.» Or pour l’instant, il n’existe aucun fonds commun à
disposition pour faire face aux difficultés que pourrait, dans cette hypothèse, rencontrer un État déjà très endetté.
Un troisième risque de cet examen, mais plus largement de la mise en place de l’Union bancaire, pourrait être la réduction de la taille du marché bancaire qui finance en Europe l'essentiel des besoins de l'économie. En effet, les banques ont jusqu’ici répondu au renforcement des fonds propres exigés par le deleveraging : elles diminuent leur taux d'endettement en se débarrassent de leurs créances les plus risquées. Cette aversion croissante au risque a pour effet de prolonger le resserrement du crédit. C’est donc un marché bancaire plus harmonisé, mais de taille plus modeste qui pourrait voir le jour dans un espace aux besoins de financement constant : belle opportunité pour des marchés financiers dits "parallèles" soumis à une régulation moindre, et situés pour l'essentiel aux portes de la zone euro. Qui a dit la City de Londres ?
Raphaël Czarny
2014 : l'année de la révolution bancaire
Danièle Nouy, surveillante en chef des banques européennes
À partir du 4 novembre 2014, la nouvelle présidente du Conseil de supervision bancaire, aura droit de vie ou de mort sur les banques de l'eurozone.
Au 1er janvier 2014, la Française
Danièle Nouy, adoubée par le Parlement et le Conseil, a pris pour
cinq ans ses fonctions de présidente du nouveau Conseil de
supervision des banques de la zone euro, rattaché à la BCE. Elle a
dix mois pour créer de toutes pièces l’Autorité unique qui aura
le pouvoir d’accorder ou de retirer le droit d’exercer une
activité bancaire. Une prérogative qui était dévolue jusque-là
aux superviseurs nationaux de l’eurozone. Pour ce faire, elle aura
la faculté d’imposer aux 6200 banques des pays de la zone euro,
des conditions uniformes plus strictes que celles qui leur sont
aujourd’hui demandées.
Les institutions bancaires seront tenues de fournir à la nouvelle présidente toutes les informations qu’elle réclame sur leurs activités. Elles devront également détenir des fonds propres conformes aux nouvelles lois européennes, et prendre toutes les mesures que Danièle Nouy et ses équipes jugeront nécessaires pour prévenir les risques liés à leur activité. Si les recommandations du futur superviseur européen ne sont pas suivies par un établissement bancaire, la BCE aura le pouvoir de lui infliger des sanctions pécuniaires et, en dernière instance, de lui retirer son agrément.
A 63 ans, Danièle Nouy bénéficie d’une expérience reconnue en matière de régulation et de surveillance des banques en France et en Europe. Et n’aura pas attendu sa prise de fonction effective pour participer aux préparatifs déjà lancés par la BCE. En tant que Secrétaire générale de l’Autorité française de contrôle prudentiel, elle a fait partie du groupe de superviseurs nationaux présidé par Mario Draghi. Cet organe a préparé l’examen de santé préalable que subissent cette année 128 groupes bancaires des 18 pays de la zone euro. Danièle Nouy continuera d’y siéger dans sa nouvelle fonction.
Une longue phase de préparation
Il lui faudra aussi veiller dans les plus brefs délais au recrutement, déjà en cours, du millier d’experts qui exerceront les fonctions de l’Autorité. «Nous avons reçu les dossiers d’excellents candidats, très pro-européens », a-t-elle précisé lors de son audition au Parlement européen. Ces futurs collaborateurs seraient organisés en équipes de 5 à 6 superviseurs, dirigées par un coordinateur. Ces groupes s'installeraient dans les sièges des grandes banques, ainsi que dans leurs succursales internationales.
Danièle
Nouy aura aussi à collaborer avec l’Autorité bancaire européenne
(ABE), afin de mettre au point le guide unique de la supervision, qui
définira des règles communes à tous les pays de l’Union
européenne. Enjeu : éviter une supervision à deux vitesses,
qui s’appliquerait différemment dans l’Union à 28 et dans la
zone euro. Dans
cette fonction, la présidente sera l’interlocutrice du principal
superviseur hors eurozone : les autorités de contrôles de la
City à Londres.
Enfin, c’est à Danièle Nouy que reviendra la tâche de rendre compte de l’action de l’Autorité unique de supervision aux députés européens, conformément à l’accord interinstitutionnel signé entre la BCE et le Parlement.
Hélène Bonnet
Ces précieux superviseurs bancaires
La BCE embauche en urgence des spécialistes pour mettre en œuvre son futur mécanisme de supervision unique. Les autorités de supervision nationales sont tiraillées entre l’envie de voir leurs experts partir à Francfort et la peur de les perdre. Leur pouvoir avec.
C'est à Francfort, au sein de la BCE, que vont migrer tous les supercontrôleurs, en tenue stricte, grands amateurs de chiffres et spécialistes des risques cachés dans les bilans. Ils devront faire face au défi de passer au peigne fin les bilans des 128 plus grandes banques européennes.
Jusqu’à présent, chaque Banque centrale nationale cultivait sa propre caste de contrôleurs. Florian Weidenholzer, a rejoint l'OeNB, l’autorité de supervision autrichienne, dès la fin de ses études. Il y est resté dix ans. Mais l’opportunité de participer aux premiers pas d'une nouvelle institution européenne, « à partir de rien », lui semblait trop tentante. En avril dernier, Florian Weidenholzer a franchi le pas.
« Si je n'y croyais pas, je ne serais pas là »
Maintenant, il est un « secondee », comme on appelle ces transfuges dans le jargon de la BCE. Cet homme de trente-cinq ans, au visage souriant et aux propos maîtrisés, occupe un bureau au quinzième étage de la « Japan Tower », juste en face de l’Eurotower où siège la BCE. Il fait partie de l'avant-garde de 78 « secondees », issus des 17 pays de l'eurozone. Ce qui pose parfois quelques problèmes de communication, vue leur maîtrise inégale de l'anglais, la langue de travail officielle. Répartis dans un grand « aquarium » aux murs de verre, les « secondees » préparent le terrain de la supervision unique. Au final, la brigade des « supercontrôleurs » devrait compter 770 membres. Seront-ils prêts le jour J ? « Si je n’y croyais pas, je ne serais pas là », répond Florian Weidenholzer.
Aujourd’hui, il prend l’avion pour Helsinki. Juste avant de partir pour l’aéroport, il fait une pause à la cafétéria de la BCE. Il avoue se considérer un peu comme un pionnier. « Ce n’est pas comme dans le domaine de l’alpinisme où on est le premier à grimper un sommet, explique-t-il, c’est plutôt le fait qu’on réponde à des questions jusque-là jamais posées. » La rémunération ? C’est un sujet que Florian Weidenholzer n’aborde pas lui-même. La question posée, il admet que « les conditions salariales à la BCE ne sont pas mauvaises.» « Elles sont en réalité bien plus élevées que dans les supervisions nationales », confie Benjamin Fischer, porte-parole de la BaFin, l'organisme de contrôle bancaire allemand. Mais on n'en saura pas plus.
Pour attirer le gratin des experts, la BCE a organisé à partir de juin des « road shows », des actions d’information et de publicité, au sein des autorités de supervision nationales. Tous les avantages ont été détaillés : très faible imposition fiscale, école internationale, salle de gym et même une cantine de qualité supérieure.
Face au risque d'une fuite de cerveaux, les autorités nationales sont encore un peu partagées. D’un côté, elles souhaitent voir leurs experts dans la place et les encouragent à partir pour Francfort. Au sein de la BaFin à Bonn, on propose des cours d'anglais une fois par semaine sur le temps de travail et des stages d'entraînement à la candidature. On a même dédié une salle spéciale aux entretiens d'embauche avec des responsables de la BCE, venus tout spécialement pour l'occasion.
D'autre part, elles veulent laisser ouverte la possibilité de
revenir à la maison mère. Certains craignent même que les autorités nationales n’auront
plus rien à voir avec la supervision des grandes banques,
contrairement à ce qu'assure la BCE qui promet une étroite
coopération.
Une exigeante campagne de recrutement
Toujours est-il que le département des ressources humaines de la BCE a encore du mal à former son équipe à moins d'un an de l'échéance. « A priori, on ne cherche pas de superviseurs débutants,
explique Uta Harnischfeger, l’attachée de presse de la BCE, en charge du dossier de l’union bancaire.
Ce n’est pas parce qu’on n’aime pas les débutants mais parce qu’il faudra qu’ils commencent tout de suite. » Il n'y aura pas de quotas par nationalité ni officiellement de parité, seulement l'objectif d'ici 2019 qu'au moins un dirigeant sur quatre soit une femme.
Déjà,
elle épluche leurs bilans comme devra le faire la BCE à partir de
l’année prochaine. « Les
banques ont beaucoup de questions sur les examens de l’année
prochaine, et c’est à moi qu’elles s’adressent,
explique-t-elle. Je ne suis même pas
sûre de pouvoir partir en vacances pour Noël. »
Actuellement, elle doit réunir les tableaux Excel détaillés que les banques sont censées remplir pour la BCE - première étape du grand examen des banques. Annett Gottschling semble prédestinée à faire partie d’une des « joint supervisory teams » (équipes conjointes de supervision), les futurs responsables de la supervision bancaire européenne. Pour l'heure, elle ne souhaite pas divulguer ses plans de carrière. Mais si jamais la jeune femme décide de quitter la Bundesbank, elle n'aura pas à porter très loin ses cartons. De la city de Francfort, où elle a son bureau, il ne faut pas plus de deux ou trois minutes pour gagner la tour de la BCE.
Hélène Goutany
Verena Hölzl
Violetta Kuhn
Bons du Trésor, la remise
en cause d’une valeur sûre
Comment empêcher les États de s’endetter ? Une des pistes discutées : réduire l’attractivité des bons du Trésor, jusqu’ici sans risque.
Il a la tête du gendre idéal, mais Jens Weidmann, président de la Bundesbank, la banque centrale allemande, est plutôt du genre à mettre les pieds dans le plat. Comme à Bâle, le 11 novembre 2013, où ce membre du Conseil des gouverneurs de la BCE a rappelé qu’en l’absence de provisions bancaires sur les obligations souveraines, le défaut d’un État « faisait peser une menace directe sur la solvabilité des banques.»
Traiter les bons du Trésor comme d’autres titres
Le président de la Bundesbank souhaite que les bons du Trésor soient
traités comme les autres valeurs dans les bilans des banques, en les
couvrant par des fonds propres proportionnels à leurs risques. Un
handicap auquel ils échappent pour l’instant, car la
règlementation en vigueur en Europe les classe tous comme actifs
« zéro risque ». En acceptant que leurs banques comptabilisent tous
ces titres comme absolument stables, les superviseurs nationaux ont
ignoré la réalité : un bon du Trésor allemand ne vaut pas un bon
du trésor grec. En résumé, expliquait Jens Weidmann à Bâle, «
les bons du Trésor doivent, à moyen terme, être traités comme
d’autres titres ou prêts aux entreprises. »
Le deuxième souhait du président de la Bundesbank est de diversifier l’origine géographique des bons du Trésor détenus par les banques, de manière à ce que celles-ci achètent des bons à d’autres Etats, car le repli sur la dette nationale est en contradiction avec le principe de marché unique. Il désire aussi limiter la proportion de bons du Trésor dans les bilans des banques. Une façon d’affaiblir le lien entre chaque Etat et ses banques, et de recadrer les secondes qui ont préféré financer la dette publique plutôt que de prêter aux entreprises et aux particuliers. Les intérêts élevés de la dette étant plus favorable aux banques.
« Les bons du Trésor ne sont pas des actifs sans risque »
Jens Weidmann n’est pas le seul à juger cette pondération
nécessaire. Danièle Nouy, future présidente de l’Autorité de
supervision unique, a estimé lors de son audition devant la
Commission des affaires économiques le 27 novembre, que les
banques devaient limiter leur exposition aux obligations souveraines,
« qui ne sont pas des actifs sans risques ». Elle souhaite,
sans annoncer de décision, que les banques réajustent les risques
affectés aux bons souverains, évoquant la possibilité de «seuil
plancher » ou de « matelas additionnel, pour être sûr qu'il y
ait assez de capital face au risque ». Quant à Peter Praet,
l’économiste-en-chef de la BCE, il a ouvertement souhaité, dans
une interview donnée le 11 décembre au Financial Times, que les
bons du Trésor soient traités «en accord avec les risques
qu’ils posent au capital des banques. »
Pour Weidmann, il s’agit donc de mettre un terme à la présomption d’infaillibilité dont jouissent les Trésors nationaux. « Le principe de la responsabilité nationale, c’est que l’insolvabilité d’un État, et l’insolvabilité de grandes banques, devrait être possible sans qu’elles ne mettent en péril la stabilité de tout le système financier européen », explique-t-il. Autrement dit : certains pays, certains établissements bancaires peuvent faire faillite, du moment qu’il n’y a pas de conséquences pour le système tout entier.
Appliquer ce principe aux bilans bancaires infligerait une
punition immédiate aux banques et aux Etats les plus exposés, que
les agences de notation désignent déjà du doigt. Les banques
espagnoles, grecques ou italiennes, qui ont massivement investi dans
leurs bons du trésor nationaux en 2011-2012, auraient alors un
besoin urgent de liquidités pour faire face aux risques. À titre
d’exemple, les banques italiennes détiennent 400 milliards des
2000 milliards de dette italienne.
Mario Draghi paraît avoir tranché pour une approche en deux temps, en remettant à plus tard, et à d’autres, le soin de régler ce casse-tête des bons du trésor. Le patron de la BCE a fait référence à ces « discussions en cours » lors de la présentation du rapport annuel de la BCE, au Parlement européen, le 12 décembre. Il a estimé que l'attribution de taux de risques différents sur la dette souveraine «n’est pas une tâche qui nous appartient, ou qui est d’actualité. C’est une tâche mondiale, qui sera discutée par le comité de Bâle au moment opportun.» Mais, a-t-il précisé, le traitement des obligations dans les stress test est « un tout autre problème (…). La dette souveraine sera testée comme toute les autre catégories dans les bilans des banques. »
Raphaël Czarny
« Stress test » : les banques attendent le jugement dernier
À l'automne, la BCE publiera les résultats complets de son examen du secteur bancaire européen. Certaines banques pourraient devoir être liquidées.
En novembre 2014, à l'issue des « stress tests » conduits avec l'ABE, les résultats des examens des 128 plus grands groupes bancaires européens seront rendus publics. On connaîtra alors l'état de santé de chacun. Ce jour-là, ils devront être prêts à faire face au pire et avoir accès à des plans de secours adaptés à chaque situation.
À cette date, aucune des composantes de l'Union bancaire ne sera encore en place. Les banques manifestement atteintes devront être immédiatement traitées avec les moyens du bord : ceux dont chaque pays dispose aujourd'hui.
Or Mario Draghi s'y est quasiment engagé: il y aura des victimes. « Si des banques doivent échouer, elles le feront. Il n'y a aucun doute là-dessus », a-t-il promis le 23 octobre, en présentant l'exercice. Du sang doit couler pour assurer la crédibilité de la BCE et gagner la confiance des marchés.
Certains pays sont déjà désignés par la presse financière ou les experts. « On pense évidemment aux banques espagnoles, déjà touchées par la crise de l'immobilier, confie l'économiste Michel Aglietta. Les banques italiennes pourraient aussi être concernées. » Il n'exclut pas l'Allemagne, avec, en ligne de mire, la Commerzbank, mais pas seulement. « Il y a aussi un certain nombre de Landesbanken en difficultés, mais la plupart ne font pas partie des 128 banques sous la supervision européenne. » La plupart des agences de notation spéculent, de leur côté, que les banques des pays sous programme d'assistance, déjà largement traitées, devraient échapper au pire.
« Chacun pour soi »
En cas de restructuration ou de faillite annoncée, chaque autorité nationale de liquidation aura à appliquer la potion appropriée aux banques de son ressort. C’est-à-dire puiser dans son fonds de résolution, en l'absence de toute solidarité européenne.
Il s'agit, dans cet exercice, de régler les pertes dues aux errements passés. « Chacun pour soi », donc, selon l'expression attribuée à Angela Merkel. Mais avec une règle du jeu commune et nouvelle, dont Chypre a été la première à faire les frais : réduire au maximum la part que devront supporter les contribuables nationaux. Avant tout recours à des fonds publics, il faudra appliquer la procédure du renflouement interne, codifiée par la DG concurrence en juillet 2013, en vertu de son pouvoir de contrôle des aides d'État. La logique de cette procédure est de solliciter tour à tour les actionnaires, les créanciers subordonnés, puis les créanciers juniors, avant de se tourner vers les déposants dont le compte excède 100 000 euros. Les créanciers seniors, eux, - souvent des banques, des assurances, ou des fonds de pension- pourront cette fois encore bénéficier de la clémence de leur autorité nationale. Cette marge de manœuvre ouvre la porte à beaucoup de disparités de traitement. Trois types de cas peuvent se présenter, en fonction du degré de gravité de la situation : banques souffreteuses, malades ou en phase terminale.
Hélène Goutany
Verena Hölzl
Judith Kormann
Violetta Kuhn
L'Allemagne impose sa formule
pour la résolution des banques
Jeu, set et match pour Berlin, au terme des négociations entre ministres. Les États gardent la haute main sur les décisions de liquidation des banques et leur financement ne sera pas garanti par un fonds de soutien mutualisé avant 2025.
Un an et demi après les négociations sur le premier volet de l’union bancaire, celui de la supervision unique, les États membres s’attaquent à la résolution unique, un mécanisme combinant une agence et un fonds pour traiter les cas des banques en difficultés. Plusieurs points litigieux, de la prise de décision au financement, ont été au centre de longues négociations. Le temps était compté pour le Conseil, il fallait faire vite et trouver un accord politique avant la fin de l’année 2013 afin de pouvoir en discuter avec le Parlement et adopter le texte avant l’arrêt de ses activités en avril. En trame de fond, la volonté de restaurer la confiance des marchés.
Liquidation d’une banque : le Conseil aura le dernier mot
L’Allemagne s’opposait formellement à ce que la décision finale de restructurer ou fermer une banque malade revienne à une institution supranationale comme la Commission européenne. Wolfand Schäuble, le ministre allemand des Finances, a obtenu gain de cause. La Commission européenne n'aura qu'un pouvoir d'assentiment. Si elle objecte à la décision prononcée par le conseil de résolution, composé pour l'essentiel de représentants d’autorités nationales, les ministres des finances trancheront. Le président de la BCE Mario Draghi avait pourtant estimé que cette consultation des États pour décider ou non de la liquidation d’une banque «n’aurait aucun sens». Le commissaire au Marché intérieur Michel Barnier a fait lui aussi part de sa déception : « J’aurais préféré qu’on préserve la méthode communautaire jusqu’à bout », a-t-il déclaré. Quant au processus de vote choisi, il donne des sueurs froides aux partisans de la résolution unique, dont l'Autorité doit être capable de décider de la liquidation d’une banque en deux heures: d’après une enquête du "Financial Times" , le pire des scénarios verrait 143 personnes, appelées à voter, dans neuf enceintes différentes.
Le fonds de résolution, alimenté par les contributions des banques, est le pendant du mécanisme de résolution unique. Il doit permettre de faire face immédiatement au coût d'une liquidation. Pendant longtemps Berlin a manifesté peu d’enthousiasme à l’idée d’un « pot commun » européen. L’acceptation de ce fonds, qui serait inauguré en 2016, est probablement la plus grande concession allemande. Mais il ne sera pas unique tout de suite. Il ne le deviendra totalement qu'en 2025. Entretemps, il sera composé de compartiments nationaux, alimentés petit à petit, qui se déverseront progressivement dans le pot commun, au rythme de 10% par an. Pour que les parlements nationaux gardent le contrôle des vannes lors de ces opérations, Berlin a exigé que leurs règles soient inscrites dans un traité intergouvernemental.
On retrouve cette segmentation d’Etat dans la prise de décisions
au sein du conseil de résolution. D’après les termes de l’accord,
un double système de majorité sera installé pour autoriser ou non
le recours au fonds de résolution. Les deux-tiers des membres,
provenant essentiellement d’autorité nationales de résolution,
devront donner leur accord. Mais surtout, ces derniers doivent
représenter dans le même temps des Etats qui, réunis, comptent pour
la moitié de la participation dans le fonds: l'Allemagne, la France et un petit pays suffiraient à former une minorité de blocage.
Le filet de sécurité public encore incertain
Chacun devra donc d'abord principalement compter sur les ressources de
son compartiment, dont le volume, initialement très bas, augmentera
année après année. Que faire si le fonds s’avère insuffisant pour faire face à de
grosses défaillances bancaires ? Aucun filet de sécurité commun (backstop) n'est prévu avant 2025. En cas de coup dur pendant la phase de transition, ces compartiments
pourraient notamment être réapprovisionnés par de l'argent public, voire faire l'objet de prêts mutuels.
Ce n'est que lorsque fonds atteindra sa pleine puissance, 55 milliards d’euros, en 2025, et qu'il sera enfin devenu unique, qu'un filet de sécurité commun sera mis en place. En souscrivant à cette promesse, l’Allemagne a clairement fait un petit pas en avant vers la France et l’Italie. Mais pour l’heure, on ignore tout de la forme que prendra ce mécanisme de secours. Lorenzo Bini Smaghi, un ancien membre du directoire de la Banque centrale européenne, relève amèrement que la séparation entre le risque bancaire et le risque souverain n’est pas achevée.
Après ces longues négociations entre ministres, l'accord sur la résolution unique doit encore, pour entrer en vigueur, être votée dans les mêmes termes par le Parlement européen. Or celui-ci est très indisposé par l'adjonction d'un traité intergouvernemental à une législation communautaire. Son président Martin Schulz a mal accueilli la complexité du compromis adopté .Les députés européens réclament, via un communiqué de la commission des Affaires économiques et monétaires, un processus de prise de décisions plus simple et surtout plus rapide, ainsi qu’un meilleur financement du fonds de résolution.
Guillaume Jacquot
